Lisabonská smlouva

Třikrát byla nová unijní smlouva na pokraji krachu nebo přinejmenším ve vážných potížích. Třikrát se z toho vzpamatovala. Nejdéle projednávaný unijní dokument vyvolal při svém uplatňování v praxi daleko méně veřejných sporů a kontroverzí, než v době, kdy se jednalo o jeho podobě.

První krach přišel v době, kdy na Lisabonskou smlouvu ještě nikdo ani nepomyslel a všichni mluvili jen o evropské ústavě nebo diplomatičtěji o Smlouvě o ústavě pro Evropu.

Tento dokument byl v letech 2002 - 2003 připraven Konventem o budoucnosti Evropy na základě rozhodnutí summitu EU z roku 2001. Poté se dostal do rukou šéfů států a vlád - a tady narazil na tvrdý odpor Itálie a Polska, tedy „staré“ členské země a státu, který v Unii formálně ještě vůbec nebyl. Důvodem sporu byl mechanismus hlasování v radě ministrů EU.

Polsko-italské Ne vyvolalo první, ne však poslední krizi okolo nové unijní smlouvy. Když ji nakonec po dlouhých sporech schválily i vlády členských států včetně Česka, měli o ní během roku 2005 hlasovat v referendech občané až 11 evropských států. V tomto momentu byla euroústava odmítnuta ve dvou zemích EU, ve Francii a Nizozemsku. V téže době byl sice dokument schválen lidovým hlasováním ve Španělsku i v Lucembursku a v dalších 15 zemích jej odhlasovaly parlamenty, to však mělo menší význam, než Ne z Amsterdamu a z Paříže.

Důležitý byl zejména fakt, že myšlenky na prosazení smlouvy o ústavě se otevřeně vzdala Francie a to i přesto, že její exprezident Valéry Giscard d´Estaing byl tím, kdo dal ústavní smlouvě konečnou podobu. Tehdejší prezident Jacques Chirac označil výsledek referenda za „suverénní rozhodnutí“ Francouzů a dal tak najevo, že nebude usilovat o jeho změnu.

V tomto ohledu se krach z roku 2005 zásadně lišil od podobné krize v roce 2008. Tehdy se už jednalo o Lisabonské či Reformní smlouvě, protože od euroústavy se po referendech z roku 2005 všichni navenek distancovali.

Podle shodného úsudku svých zastánců i kritiků však Lisabonská smlouva převzala 95 % obsahu svého předchůdce, euroústavy. V referendu o této smlouvě hlasovali už jen Irové, protože to měli zakotveno ve své ústavě. Všude jinde udělaly národní vlády vše pro to, aby nový dokument schvalovaly pouze parlamenty, nikoli občané.

První irské referendum v červnu 2008 skončilo jasným Ne pro smlouvu. Na rozdíl od Francie však irská vláda nedala najevo, že toto Ne znamená i konec smlouvy a že ji už není možné prosadit. Byl to tedy krach, ale ne absolutní: dveře pro další prosazování smlouvy zůstaly otevřené. O rok později, po několika ústupcích ve prospěch Dublinu a pod tlakem dorážející ekonomické krize, Irové „Lisabon“ jednoznačně schválili.

Ani to však neznamenalo konec potíží. Sotva byla smlouva schválena Iry a všemi národními parlamenty, přihlásil se se svými požadavky český prezident Václav Klaus. Podmínil svůj podpis výjimkou z unijní Charty základních práv. On a jeho přívrženci tvrdili, že je to nutné jako záruka proti nárokům sudetských Němců, pro jejichž požadavky prý Lisabonská smlouva vytváří nový prostor.

Zbytek Unie, který se nezajímal o české problémy s událostmi let 1945 - 1946, hbitě přislíbil stejnou výjimku, jakou si už dříve sjednali Poláci a Britové a která mimo jiné nedovoluje jejich občanům dovolávat se sociálních práv obsažených v Chartě základních práv ve sporech proti Unii.

Česká výjimka ale zůstala jen ve formě příslibu. Dojednat se ji nepodařilo a vláda premiéra Bohuslava Sobotky (ČSSD) rozhodla, že již nebude požadovat její ratifikaci.

Když připojil svůj podpis i prezident Klaus, mohla Lisabonská smlouva po 8 letech jednání, sporů a krizí vstoupit v platnost. Od 1. prosince 2009 tak její ustanovení zavazují celou Unii. Už dříve byli zvoleni nositelé dvou funkcí, které nová dohoda buď vytvářela nebo posilovala: na scéně se objevil nový „evropský prezident“ (tak se říká předsedovi Evropské rady, která sdružuje premiéra a prezidenty 27 členských zemí) a také posílený „vysoký zmocněnec“, tedy šéf unijní diplomacie.

Nová pravidla se zatím nejviditelněji projevila ve dvou oblastech: v diplomacii a v jednáních s parlamentem. Jeho práva byla totiž novou smlouvou posílena: souhlas europoslanců je nutný u všech nových zákonů, které mohou být schvalovány většinou, parlament má nové možnosti jak ovlivňovat i zahraniční politiku EU.

Ta se postupně stává skutečně unijní záležitostí, díky smlouvě může unie jako celek podepisovat mezinárodní smlouvy (v oblastech spadajících do její pravomoci) a stát se členem mezinárodních organizací.

Smlouva s několika výjimkami staví Evropský parlament coby zákonodárný orgán na stejnou úroveň s Radou v oblastech, kde tomu tak dosud nebylo, zejména při stanovování rozpočtu EU (Parlament je zcela rovný Radě), v zemědělské politice a v otázkách spravedlnosti a vnitřních věcí.

Lisabonská smlouva nicméně čelila kritice již krátce po jejím uvedení v platnost, zaznívaly výzvy k její revizi.  Vyvolala je krize v eurozóně, která začala kvůli vysokým rozpočtovým schodkům Řecka a ohrozila i Španěly a Portugalce.

Výsledkem krize byla nejen vlna úsporných opatření v celé Unii, ale i požadavky na revizi smlouvy (zejména ze strany Německa), aby tak bylo možné postihovat rozpočtové hříšníky ekonomicky i politicky (včetně možnosti vyloučení z eurozóny). Živé vzpomínky na potíže s euroústavou a ”Lisabonem„ však ostatní země od změn odradily.

Lisabonská smlouva, stejně jako její předchůdkyně, tzv. evropská ústava, byla kritizována z řady hledisek. Nejčastěji se poukazovalo na to, že je příliš dlouhá a složitá, takže jí porozumí jen znalec práva EU.

Smlouva přinesla jisté posuny ve prospěch států zasedajících v Evropské radě a radě ministrů Unie (je to vidět například u diplomatické služby či poskytování humanitární pomoci, což měla dosud pod palcem pouze Evropská komise). Přesto bývá „Lisabon“ napadán jako krok k oslabení států a k vytvoření údajného „evropského superstátu“.

„Lisabon“ však připravovaly vlády členských států. Představa, že by si samy řezaly pod sebou větev, je dost absurdní. Státy se samozřejmě snažily posílit svou pozici. To však neznamenalo, že budou oslabovány unijní instituce. Část států chtěla udržet silnou Komisi, v níž by měla svého zástupce každá země (to žádali zejména Irové a obecně malé země, jež vidí v Komisi protiváhu proti velkým členům EU).

Jiní podporovali rozšíření pravomocí Evropského parlamentu, v němž vidí nástroj k posílení demokratické legitimity EU. Proto Lisabonská smlouva nepřináší jednosměrný posun mocenského těžiště ve prospěch států EU.

Daleko výrazněji se v ní projevuje snaha zapojit do unijního soukolí všechna možná centra kritik a odporu vůči rozhodování Unie. To se projevuje jak novými možnostmi pro národní parlamenty (ty se nyní mohou „bouřit“ proti zákonům, jež by omezily jejich pravomoci), tak zavedením tzv. Evropské občanské iniciativy. Unie se tak musí zabývat každou masovou iniciativou, požadující změny v unijní legislativě, pod kterou se (podle prozatímních představ) podepíše více než milión lidí aspoň ze třetiny členských zemí EU.

Smlouva omezuje nedemokratický princip veta, který dával v radě ministrů EU jednotlivým státům monarchistické právo blokovat usnesení, na nichž se shodla velká většina unijních zemí. Kritici tvrdí, že tento posun ohrožuje suverenitu států. Jejich vlády však tento krok nejen dohodly a prosadily - vytvořily i možnost, jak na základě svého jednomyslného souhlasu (který musí podpořit také Evropský parlament) převádět pod většinové hlasování další a další oblasti unijní legislativy.

Pokud navíc dojde ke shodě mezi zástupci členských zemí, umožňuje smlouva revizi pravomocí, které se mohou vrátit zpět členským státům.

Kritizovány bývají také ekonomické články Lisabonské smlouvy, například požadavky na koordinaci ekonomických a sociálních politik nebo ustanovení, podle nějž má být vnitřní trh EU založen na „sociálně tržním hospodářství, jehož cílem je plná zaměstnanost a sociální pokrok“.

Nejvíce diskusí ale vyvolal hlasovací mechanismus v radě ministrů EU, kde zasedají zástupci jednotlivých členských států. Dosavadní systém, kdy každý stát měl jistý počet hlasů, podle počtu obyvatel země, a rozhodnutí bylo platné, pokud se za něj postaví státy s aspoň 74 % celkového počtu vážených hlasů, byl Lisabonskou smlouvou nahrazen tzv. principem dvojí většiny.

To znamená, že ke schválení rozhodnutí EU je třeba získat podporu 55 % členů EU, v nichž žije aspoň 65 % obyvatel Unie. Česko i Německou jsou jedním z 27 států EU. Například v Česku žijí 2 % unijních obyvatel, zatímco v Německu 16,5 % obyvatel EU, což se rovná i váze jejich hlasu v EU.

Tento systém byl do roku 2017 omezován možností vrátit se čas od času k dnešnímu způsobu hlasování podle vážených hlasů. Státy mají možnost pozastavit rozhodnutí pomocí tzv. blokační menšiny, což mohou být pouhé 4 z dnešních 27 států EU za podmínky, že v nich žije aspoň 35 % obyvatel EU.

Ve smlouvě jsou poprvé otevřeně zakotveny i věci, které dosud platily jen „zvykově“. Jednou z nich je možnost vystoupení z EU (k této možnosti sáhlo již v 80. letech Grónsko), druhou je pak přednost unijního práva před právem národním ve vymezených oblastech, kde toto právo platí. Tato zásada se fakticky uplatňuje od 60. let a unijní soudy se jí vždy řídily, nyní to však mají oficiálně potvrzeno.

V podobné situaci byla i Charta základních práv, která se na základě Lisabonské smlouvy stala právně závaznou, přičemž jisté výjimky si vyjednalo jen Polsko a Británie. Už od 70. let však Evropský soudní dvůr postupně vytvářel jakýsi „rejstřík“ základních práv, které musí unijní právo respektovat. Charta jej do značné míry převzala a „zviditelnila“ i pro ty, kdo nejsou právníky.