Jakub Rákosník: Jak jsme si založili sociální stát. Nepřipomínaná osmička – 15. dubna 1948 vzniklo národní pojištění

Po kataklyzmatu velké hospodářské krize třicátých let byla důvěra v trh v troskách a na levici i na pravici převažovaly teze o nežádoucí anarchii tržního hospodářství, kterou je potřeba podřídit racionálnímu plánu, aby se již obdobné krize nemohly opakovat. Ke státnímu intervencionismu patřil i požadavek „sociální bezpečnosti“, který předpokládal vybudování všeobecně dostupné záchranné sociální sítě garantující všem občanům zabezpečení minimální kvality života.

Až do třicátých let byly sociální dávky chápány jako „daň proti revoluci“. Jejich význam byl hlavně politicky stabilizační, šlo o to, aby chudoba negenerovala příliš ostré sociální konflikty. Z ekonomického hlediska byly sociální dávky chápány jako ztráta, protože zdražovaly výrobu a práci, z nichž musely být financovány bez ohledu na to, zda břemeno daní a pojištění nesli zaměstnanci nebo zaměstnavatelé coby plátci.

V důsledku krize se však toto nazírání začalo měnit. Především krize trvala dlouho, což dodávalo na věrohodnosti revizionistům, kteří to zdůvodňovali nedostatečnou poptávkou. Nemálo ekonomů (byl mezi nimi i John Maynard Keynes) vyzývalo k řešení právě skrze její posílení. Jistěže efektivnější bylo vytvořit umělou zaměstnanost prostřednictvím ambiciózních projektů veřejných prací, jak to činil v Německu Hitler či ve Spojených státech Roosevelt, ale volání po masivním zvýšení podpor v nezaměstnanosti a dalších sociálních dávek, aby se posílila koupěschopnost obyvatelstva, nebylo už tehdy výjimečné.

Úzká spojitost mezi velkou hospodářskou krizí a druhou světovou válkou byla současníkům dostatečně zřejmá na to, aby se na obou stranách válečné barikády staly přísliby vybudování „sociální bezpečnosti“ důležitou součástí projektů poválečného uspořádání. V tomto smyslu také americko-britská Atlantická charta ze srpna 1941 slibovala osvobození světa od strachu a nouze. Ostatně se stejným záměrem již o rok dříve pověřil Hitler vůdce Německé pracovní fronty Roberta Leye, aby připravil komplexní reformu německého systému sociální ochrany.

Během „dlouhých třicátých let“ (1929 až 1945) došlo v důsledku traumatu z vleklé krize a následné války napříč kontinentem k výraznému ideologickému posunu doleva. I pravicové strany se – nejen z obav, že by mohly být obviňovány z příbuzenství k fašismu – přesouvaly do politického středu. Zatímco na západ od našich hranic se takto po roce 1945 zrodil společenský konsenzus, z něhož povstal současný evropský sociální model, zákaz pravicových stran v poválečném Československu posun doleva ještě zvýraznil a v delší perspektivě usnadnil i pozdější monopolizaci moci v rukou komunistů.

Už dlouho před koncem války existovala v domácím i zahraničním odboji shoda o potřebě expanzivní sociální politiky po obnovení republiky. Svědectvím je původní program domácího odboje Za svobodu do nové Československé republiky. Připravili jej sice levicoví sociální demokraté, ale postupně jej přijaly i ostatní složky nekomunistického odboje. V rovině ekonomické a sociální byl postaven na principech smíšené ekonomiky, posilování efektivní poptávky, progresivním zdanění, garanci práva na práci a také vytvoření jednotného sociálně pojišťovacího systému pro všechny občany.

Londýnský exil měl výhodu, že se mohl bezprostředně inspirovat soudobými reformními pokusy ve spojeneckých státech. Nesmazatelnou stopu v představitelích západního odboje pochopitelně zanechala britská Beveridgeova zpráva, publikovaná v roce 1942, jejíž klíčové pasáže byly během pár měsíců exilovou vládou vydány i v českém překladu. Podstatou Beveridgeova plánu bylo právě národní pojištění, které zajistí všem britským občanům minimální životní standard, jakkoli velmi skromně definovaný.

I protektorátní tisk kontrolovaný nacisty si všímal britských plánů, byť si dával záležet na tom, aby byly vykreslovány jako podvod v porovnání s nacistickým sociálním pojištěním a politikou zaměstnanosti.

Poté, co byla do roku 1942 zcela zlikvidována původní garnitura domácího odboje, se debaty o poválečné sociální reformě potajmu přesunuly do kuloárů odborů a nemocenských pojišťoven. Existovala zde silná podpora ideje postátněného zdravotnictví (tzv. Nedvědův plán), která byla později komunisty i realizována. A také zde byla dále rozpracovávána myšlenka vytvoření pojistného plánu, který by oproti dosavadnímu modelu zahrnul skutečně všechny občany.

Košický vládní program, který vzešel z moskevských debat stran Národní fronty v závěru března 1945 a který se stal podkladem výstavby třetí republiky, sice pojem národní pojištění neznal, avšak obsahoval příslib všeobecného pojištění obyvatel proti všem významným sociálním událostem (nezaměstnanost, nemoc, stáří, úraz, invalidita). Navíc měly být veškeré náklady hrazeny ze státního rozpočtu, což bylo zcela v rozporu s dosavadní československou tradicí. Oproti dnešku bylo v té době v Evropě všeobecně shledáváno průběžné financování skrze státní rozpočet jako dlouhodobě nejspolehlivější. Po zkušenostech s kapitálovým financováním po inflaci za první světové války (a v některých státech i po válce) a rizikovostí úspor ve fondech za velké hospodářské krize je to zcela pochopitelné.

Z protokolů moskevských jednání je také zřejmé, že o sociálněpolitické kapitole programu se – na rozdíl od jiných – nevedla téměř žádná diskuse, protože v názoru na potřebu expanzivní sociální politiky se komunisté s nekomunisty shodovali. Vedle nového pojištění to předpokládalo také zavedení přídavků na děti, rozšíření povinných zdravotních programů (očkování apod.), novomanželské půjčky či administrativní řízení mezd.

Přísliby byly jedna věc, jejich realizace druhá. Kabinety třetí republiky se orientovaly spíše na mzdovou oblast a řízení pracovního trhu, kde se po odsunu Němců projevoval citelný nedostatek pracovních sil. Vláda i odbory původně počítaly s tím, že k vytvoření národního pojištění dojde už během několika prvních poválečných měsíců, ale příprava reforem začala navzdory původnímu entuziasmu i masové lidové podpoře stagnovat. Strany Národní fronty se štěpily v názoru, zda zbavit státní zaměstnance jejich zaopatřovacích privilegií, a zvláště v tom, kdo bude zasedat ve vedení plánované Národní pojišťovny.

Zákonné předlohy národního pojištění se dostaly na pořad jednání vlády až těsně před propuknutím únorové krize 1948, která jejich schválení znovu oddálila. KSČ nicméně po svém vítězství potřebovala dokázat, že ona jediná byla důsledným obhájcem Košického vládního programu a že její potření „reakčních“ křídel v ostatních stranách bylo oprávněné. Spustila proto mezi únorem a květnovým vyhlášením nové ústavy legislativní smršť, v jejímž rámci protlačila zpacifikovaným parlamentem i zákon o národním pojištění.

Jednotný pojišťovací režim, byť měl být spouštěn postupně, zahrnoval více než 95 % obyvatelstva a zcela boural dosavadní stavovskou strukturu sociální ochrany, jak byla budována už od dob habsburské monarchie, kdy jednotlivé skupiny obyvatel měly své uzavřené systémy (např. horníci, státní úředníci, bílé límečky ze soukromého sektoru) a kdy byly dávky a služby poskytovány na silně zásluhovém principu. Pro národní pojištění bylo naopak typické poměrně silné rovnostářství. Konečně se tím dočkaly pojistné ochrany také osoby samostatně výdělečně činné, které do té doby stály zcela mimo systém sociální ochrany (s výjimkou zcela nedostatečné tradiční chudinské péče obstarávané obcemi). S postupnou likvidací soukromých řemesel a kolektivizací zemědělství však tato revoluční změna ztratila na významu.

Původním očekáváním navzdory byla historie národního pojištění velmi krátká. Ačkoli zákon nabyl účinnosti ještě během roku 1948, již po necelých třech letech začal proces jeho odbourávání. Dokud útočili na starý, silně zásluhový prvorepublikový model, v němž měly bílé límečky v průměru pětinásobně vyšší starobní důchod než dělníci (ovšem se srovnatelně vyšším pojistným), komunistům rovnostářství vyhovovalo. V éře budování socialismu však již sledovali jiné cíle. V duchu přebírání „osvědčených“ sovětských metod došlo postupně mezi roky 1952 a 1956 k přebudování sociálního zabezpečení podle tamního vzoru. Národní pojišťovna byla zrušena, důchodové zabezpečení, v němž byli pracující rozděleni do třech kategorií po dle potřeb řídicího centra, bylo převedeno na stát a nemocenské pojištění na odbory. V této podobě systém bez hlubších změn pře trval až do počátku devadesátých let.

Téma národního pojištění se do odborných debat vracelo i později. Poprvé se tak stalo v roce 1968, kdy bylo možno konečně otevřeně diskutovat o odbourání sovětského modelu sociálního zabezpečení. Po roce 1989 se sice myšlenka na zřízení Národní pojišťovny, která by sjednotila dnešní nepraktické tříštění dávkové agendy v rámci nepřehledného systému administrativní odpovědnosti (úřady práce, zdravotní pojišťovny, zaměstnavatelé, správa sociálního zabezpečení), sice tu a tam objevila, avšak vývoj se ubíral jinými směry.

Národní pojištění tak zůstává uzavřenou kapitolou. Je však zároveň příjemnou vzpomínkou na doby, kdy měla česká škola sociální politiky ve světě respekt a právě například její národní pojištění patřilo – stejně jako jeho prvorepublikový předchůdce z roku 1924 – na mezinárodní scéně k vysoce ceněným modelům.