Neruda: Česko je šampionem ve zpřísňování evropských směrnic, odrazuje to od vstupu na trh

V nedávném rozhovoru pro Český rozhlas jste řekl, že antimonopolní úřad soustředí až moc své kapacity na relativně jednoduché a snadno prokazatelné případy porušující hospodářskou soutěž, které nemají tak velký dopad na spotřebitele. Mohl by tak místo toho vložit větší úsilí do kontrol cen potravin? Přeci jen poslední šetření úřad zveřejnil v květnu, a navíc se týkalo jen pěti základních potravin, což někomu může přijít málo…

V soutěžním právu jsou méně škodlivé typy jednání než kartely a zneužití dominantního postavení, a to jsou vztahy ve vertikální linii, mezi dodavatelem a odběratelem. A tomu se teď věnuje soutěžní úřad – vertikální určování cen pro další prodej, kdy výrobce nebo dovozce nějakého produktu používá třetí subjekty k tomu, aby prodával své zboží zákazníkům. Někdo například dodává do Česka hokejky a řekne svým obchodům, za kolik je mají prodávat. Tohle soutěžní právo zakazuje, ale celá řada ekonomů říká, že pokud existuje dostatečná konkurence mezi výrobci hokejek a jestli je tak na trhu pět různých druhů, tak prodej jedné značky za stejnou cenu není takový problém, protože vy si můžete koupit místo značky A značku B. Proto ve většině případů není podle těchto názorů tento typ jednání nebezpečný a každopádně je méně nebezpečný než kartely.

A těmto typům případů tedy úřad věnuje až příliš pozornosti?

Ano, významnou část své kapacity věnuje právě tomuto jednání, které je snadněji odhalitelné než kartely nebo zneužití dominantního postavení, protože podnikatelé třeba nevědí, že to je zakázané nebo nejsou tak opatrní. Takový případ je jednodušší na prokázaní, ale zabírá významnou kapacitu práce. Ta pak může scházet na řešení velkých věcí, které jsou důkazně, analyticky i procesně daleko složitější, ale z hlediska dopadu na spotřebitele mají větší význam, protože třeba v případě kartelu v potravinách se tím eliminuje nejen soutěž uvnitř značky, tedy za kolik se prodává například ta pověstná Nutella nebo konkrétní značka mléka, ale za kolik se prodávají všechny značky mléka.

A co se týče té frekvence těch šetření?

Pokud společnost vnímá, ať už oprávněně, či nikoliv, že jsou tady vysoké ceny potravin, a pokud je na to spousta stížností, tak bych chápal, že by se soutěžní úřad tomuto problému věnoval systematičtěji. Ale to, co úřad zvládl za tři měsíce (délka šetření zveřejněného v květnu, pozn. red.), tak bylo asi maximum, protože sektorová šetření všude na světě trvají podstatně delší dobu a jsou v zásadě kontinuální.

Antimonopolní úřad by podle vás neměl být pouze strážcem soutěže, ale měl by také vytvářet prostředky pro vstup nových hráčů na trh. Co konkrétně může v této věci udělat a může to mít okamžitý efekt, nebo to jsou změny, které zaberou více času?

Jde o to, aby soutěžní úřad dlouhodobě nebyl jen tím, kdo rozdává vysoké pokuty, ale byl jakýmsi advokátem v odstraňování všech bariér, protože překážkou konkurence není jen současná struktura trhu, kde někde máme subjekty s vysokým tržním podílem, ale i bariéry vstupu. Někdy jsou bariéry přirozené, třeba vstoupit na mobilní trh je v zásadě nemožné, jak teď ukázaly aukce. Ale dovedu si představit, že u prodeje potravin by to mělo být relativně snadné. Je však zřejmé, že tady je složité administrativní prostředí a vysoká byrokratická zátěž na kohokoliv, kdo chce podnikat a dovážet zboží. Různé papírování a nutnost získat nekonečně mnoho souhlasů je tak významná, že to fakticky odrazuje subjekty, které by chtěly vstoupit na trh.

A to je podle mě úkolem úřadu, aby byl hlasitým odpůrcem zavádění nových, zbytečných regulací v této oblasti, a naopak byl advokátem toho, aby se odstranily ty, které nedávají smysl a jsou excesivní. Česká republika je bohužel šampionem v tom, že s odkazem na potřebu implementace různých evropských směrnic přijímá právní úpravu, která je mnohem přísnější, než vyžadují ony směrnice.

Takže jinými slovy jsme ještě přísnější než už tak přísný Brusel?

Ano. Prochází to s odkazem, že to po nás chce ten zlý Brusel, což ale v mnoha případech není pravda. Příkladem je zákon o významné tržní síle, který upravuje vztah mezi dodavateli a odběrateli potravin. Je pravda, že vnitrostátní právní úpravu vyžaduje evropské právo, ovšem problémem je, že v Česku jsme ten implementační zákon napsali tak, že jde podstatně dál. Stanovil přísnější požadavky na vztah dodavatele a odběratele potravin. Já ze své praxe vidím, že oběma stranám výrazně ztěžuje situaci a zvyšuje náklady obchodování.

Můžete uvést nějaký konkrétní příklad?

Uvedu jeden příklad za všechny: ten zákon bude v roce 2024 požadovat, aby veškeré smlouvy na dodávky potravinářského a zemědělského zboží byly písemné. Písemná forma je ale spojena s poměrně velkou administrativní zátěží, a to samozřejmě komplikuje stávajícím hráčům situaci a možná i kvůli tomu zboží zdražuje a možná to také odrazuje některé subjekty, aby na trh vstoupily, protože si říkají, proč by měly působit na trhu, který je takto, podle mého názoru, nesmyslně zregulovaný.

Netvrdím, že tento jeden krok by to celé vyřešil, ale úřad by měl být odvážný a zrevidovat tento zákon, na který shodou okolností dohlíží, a navrhnout jeho osekání. Měl by jít jen na to minimum, které požaduje evropské právo, a odstranit všechny dodatečné požadavky, regulace a bariéry, které jsme tím zákonem zavedli, aniž bychom museli.

Udělat takovou změnu ale fakticky není v moci úřadu. Měl by o těchto věcech proto více komunikovat s vládou?

Ano, ale to není žádná novinka. Říká se tomu soutěžní advokacie. Soutěžní úřad jakožto vrcholný orgán státní správy má přístup k vládě a parlamentu a může předkládat různé zprávy a stanoviska, může lobbovat, jeho předseda může mluvit v médiích, psát články a poukazovat na to, že pokud se taková regulace zavádí, tak má své náklady a může mít dopad na konkurenci. Ano, nemůže například zařídit vstup Biedronky (polský obchodní řetězec) na český trh, ale může vytvářet atmosféru, že bude veřejně poukazovat na výhody konkurence a bude se bránit jakýmkoliv snahám o zavedení dodatečných bariér a s tím spojených nákladů. Každá další regulace ztěžuje podnikání a petrifikuje pozici stávajících subjektů na trhu.

Změna legislativy ohledně pravomocí antimonopolního úřadu není podle vás potřeba. Tvrdíte, že úřad má i v mezinárodním srovnání dostatečně velkou moc. Může se ale někde v zahraničí něčím alespoň inspirovat? Zejména tedy v oblasti řešení komplexnějších případů.

V mezinárodní komparaci jsou pravomoci, které náš úřad má, dostatečné. Může si od kohokoliv na trhu vyžádat jakékoliv obchodní informace. Pokud mu nejsou poskytnuty, může udělit pokutu až do výše jednoho procenta obratu společnosti, což jsou obrovské peníze. Může chodit na neohlášené inspekce, byť za určitých podmínek, a tam si ty doklady sám dohledat. V některých případech jdou ty pravomoci dál, než jsou u orgánů činných v trestním řízení, takže v tomto směru podle mě problém není.

Může se tedy úřad kdykoliv rozhodnout a jít do centrály nějakého řetězce a nahlédnout mu do veškeré dokumentace, účetnictví apod.?

Úřad takovou pravomoc sice má, ale musí mít nějaké důvodné podezření. Nemůže jít bez podezření, to by byla tzv. rybářská výprava a ty jsou zakázané. To neznamená, že musí mít kartel dopředu prokázaný, ale stačí mu k tomu nějaké indicie. Samozřejmě, pokud neohlášené inspekce úřad dělá, tak se musí řídit určitými pravidly, aby inspekce nebyla excesivní. Nicméně děje se to tak všude na světě a drtivá většina protisoutěžního jednání je prokázána prostřednictvím důkazů, které jsou zajištěné právě v průběhu neohlášených inspekcí. Je to standardní proces a myslím, že za minulý rok soutěžní úřad udělal takových inspekcí kolem třiceti.

Ale zpátky k té inspiraci. Když jsem před 15 lety býval na úřadu, tak jsme jezdili do zahraničí, kde nám říkali, že znakem vyspělého soutěžního úřadu je právě schopnost vyřešit nejsložitější případy, tedy komplexní kartely a zneužívání dominantního postavení. My máme poměrně vyspělý soutěžní úřad, ale podle mě by měl investovat do analytické kapacity, aby neměl jen skvělé právníky, ale i analytiky, kteří jsou schopni z vývoje na trhu identifikovat nějaké anomálie a vyvozovat z nich smysluplné hypotézy.

A proč je úřad nemá?

Sehnat kvalitního soutěžního ekonoma v Česku je mimořádně těžké. Vyžádá si to dodatečné zdroje, protože zaplatit špičkové ekonomy v konkurenci nadnárodních konzultačních společností nebude jednoduché. Ale myslím si, že to je konkrétní krok, který by úřad posílil a je důležitější než to, aby byly úřadu dány nějaké nové pravomoci.

Ministr zemědělství Marek Výborný prohlásil, že kartelové dohody mezi jednotlivými řetězci podle něj existují. Doložil to na příkladu, že smetanu prodávají všechny řetězce před Vánoci za stejnou cenu. Vy jste na sociální síti X reagoval, že stejné ceny nejsou důkazem kartelu a jde spíše o cenové následování. Jak se to ale rozezná, že skutečně nejde o dohodu na společné ceně, ale o to, že jeden obchodník se přizpůsobí tomu druhému, aby konkurenčně neztrácel?

Pokud jde o kartel, musí jej soutěžní úřad nějak dokázat. Stejné ceny jako důkaz nestačí. Musí zjistit, že se na stejné ceně konkurenti dohodli, což může dokázat explicitně, tedy najde nějakou komunikaci nebo se někdo přizná, že taková dohoda existuje. Popřípadě může použít tzv. koncept jednání ve shodě a prokázat, že stejné ceny jsou výsledkem nějakého kontaktu mezi konkurenty, kde se na cenách sice nedohodli, ale diskutovalo se o nich. A když soutěžní úřad tyto kontakty a následný projev na trhu ve formě koordinované změny ceny prokáže, tak je to dostatečné k prokázaní kartelové dohody.

A v čem je tedy jiné cenové následování?

Já to vidím tak, že v mnoha případech se jednotliví prodejci vzájemně sledují. Existují na to softwary, kde máte nastavený monitoring cen a ty upravujete v návaznosti na to, jak je upraví vaše konkurence. Je naprosto běžné, že bez jakékoli protisoutěžní koordinace se cena určitého zboží přiblíží jedné cenové úrovni, protože to je výsledek konkurenčního tlaku. Ten, kdo nechá cenu o deset procent vyšší, zjistí, že nic neprodá. A to je ten princip. Nemůžeme přece křičet do světa, že stejné ceny jsou důkazem kartelu. Je to vážné obvinění, protože kartel je trestný čin. Ve společnosti panuje konsensus o tom, že není možné o nikom bez důkazů veřejně prohlašovat, že krade. Kdybychom o někom bez důkazů vykládali, že krade, tak by se pravděpodobně důvodně bránil a společnost by se za něj postavila.

Platí to i u obchodních řetězců?

Pokud jde o maloobchodní prodej, tak v Česku máme daleko menší koncentraci, než je v mnoha jiných zemích. U nás působí daleko více obchodních řetězců a obecně platí, že čím víc subjektů na trhu máte, tím je těžší jakákoliv protisoutěžní dohoda – je těžší ji uzavřít, aby dávala smysl, a je těžší ji udržovat. Pokud máte efektivně zkartelizovat trh, tak to dává smysl jen, pokud se do toho zapojí všichni relevantní hráči. Ještě před třemi lety vadilo, že supermarkety prodávají zboží příliš levně. V roce 2020 se vážně diskutovalo o tom, že by byl přijat zákon, který zakáže prodávat zboží pod náklady, tzn. že se řetězcům zakáže zboží, které nakoupí za sto korun, prodávat za devadesát korun. Ale proč to ty obchody dělají? Protože si konkurují.

Takže podle vás je na českém trhu konkurence dostatečná?

Objektivní pravdou je, a říká to i úřad ve své zprávě, že míra koncentrace je v některých sektorech podstatně vyšší na potravinářské úrovni než na té maloobchodní. Ekonomicky platí, že čím vyšší tržní sílu máte, tím větší máte vliv na cenu, protože se pro obchodní partnery stanete nevyhnutelným partnerem. Jsou tady nepochybně druhy zboží, které si supermarket nemůže dovolit nemít na svých pultech, protože pokud by je neměl, tak by spotřebitelé šli k jinému prodejci. Maloobchodní řetězce se z nějakého důvodu staly terčem hněvu politiků a veřejnosti, ale myslím si, že je potřeba rozklíčovat vztah po celé vertikále.

Kdybych byl zákonodárcem, tak bych zvážil, zda podobně jako v Řecku neomezit možnost tzv. jednostranného cenového signalizování. Jedná se o situaci, kdy nějaký subjekt na trhu veřejně ohlásí, že zvyšuje ceny. Pokud se tak děje systematicky nebo opakovaně, tak se tohle jednostranné ohlášení zvýšení cen může stát jakýmsi ústředním bodem, kterým se řídí i konkurenti. Takové legislativní opatření by možná mohlo dávat smysl, protože v tuto chvíli je takové jednání v zásadě nepostižitelné.

Podle dat Eurostatu byly v Česku v loňském roce ceny potravin, nealkoholických nápojů a tabáku pod průměrem EU. Vezměme to teď hypoteticky: Pokud by se ukázalo, že za letošní rok se ceny dostaly vysoko nad unijní průměr, může to úřadu nějak pomoct při hledání a usvědčení možného porušení hospodářské soutěže?

Určitě by to byl důkaz, že se český trh vyvíjí jinak než trhy v zahraničí. Pro úřad by to byla indicie, že se na trhu děje něco zvláštního, a mohl by to být jeden z jeho podkladů, aby se začal více analyticky zabývat, čím to je. Příčin může být více: od protisoutěžního jednání ve formě kartelové dohody, přes přílišnou koncentraci na nějaké úrovni trhu až po jakousi inflační hysterii, kterou jsme si způsobili sami tím, jak jsme říkali, že se budou zvyšovat ceny. To je v zásadě přirozená reakce jakéhokoliv dodavatele: když všichni mluví o tom, že se zdražuje nebo že je potřeba zdražit, tak zdražíte taky. A spotřebitelé to akceptují, protože se bojí, že se bude zdražovat ještě víc. Je to jakési sebenaplňující proroctví.