Odborník na ústavní právo Marek Antoš: Rozhodnutí je správné, načasování sporné

Vždy jsem byl přesvědčen, že dosavadní volební systém byl v rozporu s ústavním požadavkem konat volby do Sněmovny podle zásad poměrného zastoupení. Míra disproporce, kterou dosavadní systém vytvářel, je veliká a není dostatečně zdůvodněná legitimním cílem. Rozhodnutí je správné, jiná věc je načasování.

Návrh byl podán v roce 2017 po volbách a bylo zjevné, že se další volby budou konat nejpozději za čtyři roky. Časový rámec ÚS znal, a přesto mu to rozhodnutí trvalo přes tři roky, což je ve srovnání s jinými kauzami dlouhá doba. Navíc rozhoduje v situaci, kdy už řada stran přizpůsobila taktiku dosavadnímu znění – vytvořily volební koalice.

Další problém je, že ÚS dává málo času parlamentu, aby přijal změnu, která bude ústavně konformní. A ještě je to složité kvůli tomu, že se musí obě komory shodnout a Sněmovna v případě volebního zákona nemůže Senát přehlasovat. Je třeba, aby shoda na nové úpravě byla poměrně široká v obou komorách a napříč politickým spektrem. Stihnout se to dá, ale hlavně musí, protože bez přijetí nové úpravy se nemohou volby konat. Vytváří to časový tlak na hledání nového systému.

Takto jednoduché to není. Nejde jen o zastoupení jednotlivých stran navzájem, ale také o to, kdo uvnitř stran, z které konkrétní kandidátní listiny, z kterého konkrétního kraje se stane poslancem. Tuto situaci bych rozhodně pokládal za mimořádně nebezpečnou. Doufám, že se na nové úpravě dohodnou zákonodárci včas a nedojde k zásadnímu zpochybnění voleb.

Tím, že ÚS nezrušil ustanovení, která se týkají samotného vymezení volebních krajů, je tlak o něco menší. Jinak by se ten problém zvětšil, protože by nebylo ani jasné, kde mají strany vytvářet kandidátní listiny, kde je mají registrovat.

Problém je až ve výpočetní fázi, kdy je potřeba říct, kolik podle počtu odevzdaných hlasů dostanou strany mandátů. Ta nastává až po sečtení hlasů, 9. října. Ale bylo by správné, aby strany i voliči věděli, jak s jejich hlasy bude naloženo, a mohli to zohlednit při rozhodování, koho volit. Nemělo by se to nechávat až na poslední chvíli. Mělo by být jasno čtyři pět měsíců před volbami, což je technicky proveditelné.

Systém se v zásadě choval tak, že poškozoval strany, které měly celostátně relativně vyrovnanou podporu, která se pohybovala mezi 5 a 7 procenty. V menších obvodech, kterých je devět ze 14 krajů, měly velmi malou šanci, aby s takovým procentním výsledkem získaly mandát. Měly vlastně šanci získat mandáty jen ve větších krajích, jako je Praha, Středočeský kraj, Jihomoravský a Moravskoslezský.

A mandáty, které byly upřeny tímto způsobem menším stranám, připadly těm největším. Pokud systém v minulosti pracoval se dvěma velkými stranami, tak se o ně podělily ony. V minulých volbách, protože tam byl velký odstup mezi největší stranou a všemi ostatními, bylo výhradním beneficientem hnutí ANO.

Když hovoříme o vítězi voleb, tak kdo to je? V roce 2010 nejvíce hlasů dostala soc. dem., ale neměla koaliční potenciál, takže se velmi rychle vytvořila koalice dalších stran v pořadí, které následovaly v relativně malých odstupech za ČSSD. Kdyby byl tehdy zvýhodněn ten, kdo získal relativní většinu, tak by se vytvoření vládní většiny zkomplikovalo, protože strany, které měly reálně většinu k vládnutí, by byly poškozeny. I toto je třeba vnímat.

A příklady ukazují, že systém paradoxně vytváření vládních koalic komplikoval. V minulosti měla jedna z hlavních stran tendenci vytvářet koalice s menšími partnery. Ale tím, že ti malí byli poškozeni ve prospěch nejen vítězné, ale i druhé soupeřící strany, měly v součtu vládní koalice méně mandátů, než kdyby systém fungoval ryze poměrně.

V roce 2002 Vladimír Špidla měl v koalici s KDU-ČSL a US celkem 101 poslanců. Při poměrném systému by měla vláda více mandátů a byla by stabilnější. V roce 2006 vytvořil systém pat sto na sto. Kdyby byly výsledky poměrné, tak by koalice Mirka Topolánka ODS, KDU-ČSL a zelených dala dohromady zhruba 103 nebo 104 mandátů. Takže i to, co chtěl systém činit, nakonec nečinil dobře.

Doposud to fungovalo tak, že po volbách se vždycky spočítalo, kolik hlasů bylo odevzdáno v jednotlivých krajích, a podle toho se do krajů přidělily mandáty. Pokud to byly menší kraje a bylo tam méně hlasů, tak se tam přidělilo méně mandátů.

Nejmenším krajem z hlediska počtu obyvatel i mandátů je Karlovarský kraj, kde se zpravidla rozdělovalo pět mandátů. A vidíme, že pokud se devíti stranám podařilo překročit pětiprocentní hranici podmiňující vstup do Sněmovny, tak prostě nelze v tak malém kraji podělit devět stran. A hlasy voličů, které nevedly k získání mandátu v Karlovarském kraji, systém v podstatě zahodil.

ÚS říká, klidně si nechte ty malé kraje s pěti mandáty, ale musíte nějak vyřešit situaci, že pokud tam jsou hlasy voličů pro strany, které nevedou k získání mandátů, musíte je zohlednit někde jinde. Musí se tedy změnit způsob výpočtu.

Možností je řada. Jednou z nich je vrátit se k tomu, jak to fungovalo před rokem 2000. Tedy rozdělovat mandáty v krajích, ale zbytkové hlasy si schovat, přenést je na celostátní úroveň a v rámci druhého skrutinia zkompenzovat rozdělení mandátů tak, aby i hlasy, které neuspěly v malých krajích, se nějak zohlednily.

Rozdělovalo by se třeba jen 170 mandátů a zbývajících třicet si systém schová a pak to na celostátní úrovni srovná tak, aby to stranám vycházelo poměrně.Další možností je, že se jen otočí způsob výpočtu. Teď je to tak, že se v prvním kroku rozdělují mandáty mezi kraje podle počtu hlasů, které byly odevzdány. V druhém kroku se odevzdávají mezi jednotlivé strany už v rámci toho kraje.

Můžeme tedy naopak v prvním kroku rozdělit mandáty mezi strany podle celostátního výsledku a v druhém kroku uvnitř stran mezi jednotlivé kraje podle toho, jaký výsledek daná strana v daném kraji udělala. To by byla malá změna se zásadním dopadem, že by byly výsledky poměrné.

D’Hondt je v tom nevinně. Sama o sobě je metoda ústavně perfektně konformní. Rozdělení do 14 volebních krajů je taky samo o sobě ústavně konformní. Problém je, co to dělá v kombinaci. A tady způsobuje disproporci. Parlament může d’Hondtovu metodu zachovat, pokud by vytvořil třeba kompenzační skrutinium. Může ji nahradit jinou metodou. Do roku 2000 jsme používali Hagenbach-Bischoffovu kvótu, která právě ponechává některé mandáty k rozdělení na celostátní úrovni.

Typické to není, ale v řadě zemí ani vůbec není možné, aby kandidovaly koalice politických stran. Zlatý mezinárodní standard tu není. Aditivní klauzule jsou středoevropský vynález. U nás byly klauzule uzákoněny od roku 1990, ale šlo o postupné navyšování 5, 7, 11 procent. Na Slovensku s myšlenkou aditivní klauzule, s navyšovaným násobkem, přišel Vladimír Mečiar.

Byl to účelový krok, kterým čelil konkurenci tehdy vytvořené koalice stran, která kandidovala proti němu. Donutil ji se rozpustit, ale strany si vytvořily střešní stranu, čímž to obešly. U nás stopa vede do dob opoziční smlouvy. Úprava zjevně reagovala na vytvoření čtyřkoalice a chtěla jí zkomplikovat kandidaturu. Čtyřkoalice se rozpadla ještě před volbami 2002 a nakonec kandidovala jen dvoukoalice, které se podařilo překonat desetiprocentní klauzuli. Je patrné, že je to účelové, ale nedá se říct, že by to bylo na první pohled v rozporu s mezinárodními standardy.

Tato část rozhodnutí je pro mě o něco diskutabilnější i proto, že ta úprava byla přezkoumávána v roce 2001 v rámci velkého volebního nálezu, který zrušil podstatnou část opozičně-smluvní reformy. Ale zrovna tohle nechal s argumentací, že to sice je účelové, ale ne protiústavní.

Musím říct, že jsem trochu rozpolcen. Na jednu stranu chápu argumenty ÚS, které použil a se kterými to zrušil. Také je pravda, že úprava nebyla příliš účelná, protože se v minulosti snadno obcházela. Strany kandidovaly pod hlavičkou jedné strany a schovávaly se za formulaci „s podporou něčeho“, a tím pádem se na ně vztahovala jen pětiprocentní klauzule. Ale jestli to doopravdy bylo v takovém rozporu s ústavními principy, že to bylo třeba zrušit, tím si jist nejsem. Ale rozhodnutí ÚS respektuji.

V podstatě se motivace vytvářet koalice oslabí, protože snaha nepoškodit se systémem je vedla k tomu, že se potřebovaly zvětšit. Ale může se objevit protichůdný efekt, že některé menší strany mohou získat pocit, že by si mohly pomoci k lepšímu výsledku, pokud by si vzaly na kandidátku strany, které by jinak nepřekročily pět procent.